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Política de Tierra en el Desarrollo Nacional.

Antecedentes

  • La importancia de la tierra.

La tierra siempre ha sido fundamento de la sociedad y elemento de poder.  Así como hoy hablamos de la sociedad de la información, la época feudal podría ser conocida como la sociedad de la tierra ya que el elemento que determinaba el poder y la influencia social era la tierra que se controlaba.

Si bien el mundo ha evolucionado y ya no es la tierra el factor determinante del poder, aún sigue siendo un factor económico y de desarrollo esencial.  Así las luchas por las tierras se mantienen con la misma intensidad aunque ya han cambiado las armas que se utilizaban en la época medieval.

  • Panamá y los conflictos de tierras.

Fue precisamente en esta época feudal donde encontramos el principio del ordenamiento catastral, toda vez que los señores de la tierra tenían que cobrar los tributos dentro de sus tierras y para ello se hacía necesario llevar un inventario de los usufructuarios que es la base de lo que hoy conocemos como catastro.

Nuestro país, siempre bendecido por sus características naturales, nunca hizo fundamental el cobro de tributos, incluyendo el impuesto predial o de inmueble que aún hoy es pagado por una considerable minoría de los panameños y en muchos casos sobre valores no actualizados; de la misma manera la baja densidad de población de Panamá hizo que la posibilidad de poseer tierras fuese una posibilidad a la orden de todos los panameños.

Así, al no tener Panamá una verdadera presión demográfica por la tenencia de la tierra y por la falta de interés estatal en el cobro del impuesto predial; nunca nuestro país se vio en a la necesidad de realizar una verdadera labor catastral, ni nos preocupamos por los temas relativos a la gestión del territorio.

Cambios en los últimos tiempos

Sin embargo, esta situación de desinterés catastral no podía permanecer permanentemente. De allí que a nuestro juicio hubo y aún persisten tres elementos que han incidido en la presión sobre la tierra.

  • Turismo: Los panameños, siguiendo los pasos que tomaron primero extranjeros que vieron el potencial, descubrieron el valor turístico de nuestras tierras, especialmente las costeras.  Después de haber sido durante décadas, probablemente el país culturalmente más mediterráneo del Caribe, se inició un fuerte desarrollo turístico, que tiene como elemento esencial el uso de la tierra.
  • Desarrollo inmobiliario: De la mano del turismo, pero no agotado en este, encontramos una importante presión inmobiliaria que implica la necesidad de suelo para la construcción y prácticamente todos los centros urbanos de nuestro país.  Con ello la tierra en Panamá ha caído en manos de especuladores q tratan de sacar en las ventas el beneficio de planes futuros de desarrollo inmobiliario en los que no tienen ninguna participación; lo que no es un delito en este país, pero que trae como consecuencia el enorme encarecimiento del suelo en nuestros centros urbanos.
  • Crisis Alimentaria: No es un secreto para nadie que desde finales de la década pasada, el planeta vive una grave crisis alimentaria, donde aumenta la población y consumo de alimentos, mientras que por otro lado disminuye la cantidad de tierras productivas y el número de personas que se dedican a la producción.  El problema en este caso, no es el encarecimiento de la tierra, cosa que también ha sucedido, sino el alto riesgo económico que implica la producción de alimentos y la baja productividad de la actividad que llevan a las personas a abandonar el campo y dirigirse a las ciudades.

Unidos a estos factores que hemos mencionado, hay que sumar el gran desarrollo de la función Catastral, que pasó de ser sólo una fuente de ingresos,  a ser un elemento esencial del desarrollo.  Así, una adecuada función catastral es esencial para la planificación del desarrollo y con ello  tienen una gran influencia en un gran número de actividades humanas como:

  • Agricultura
  • Ambiente
  • Industria
  • Comercio
  • Defensa
  • Infraestructura

En este punto es necesario reconocer el nada despreciable impulso que dieron las IFIS al desarrollo de estos conceptos en América Latina y en Panamá, ya que bajo el manto de los procesos de regularización masiva de tierra se sembraba el germen de la gestión del territorio.  De hecho en nuestro país el único momento en que se ha hecho verdadero Catastro es con estos procesos de regularización masiva; y fue a través de estos procesos que recibimos el Know How inicial de la gestión territorial.

Situación en 2009

Fue precisamente en el marco de estos procesos de regularización masiva que nace en nuestro país el Programa Nacional de Administración de Tierras que con todas sus virtudes y  defectos fue el nervio motor que permitió la articulación de nuestra incipiente política de tierras.

Debemos recordar que para el año 2000 existían en nuestro país varias entidades encargadas de las funciones de gestión del territorio organizadas de la siguiente manera:

  • Reforma Agraria: Con una visión dirigida a la zona rural que buscaba el aprovechamiento agrario de la tierra y que se encargaba de las titulaciones rurales.  Se entendía por rural, los terrenos “baldíos” fuera de las zonas urbanas y más allá de la línea imaginaria de los 200 metros paralela a la línea de alta marea.
  • Catastro: Custodio de la información catastral, era el organismo regente de la titulación en zonas costeras (dentro de la línea de los 200 mts) y también vigilante del cumplimiento de los requisitos formales para la gestión de las fincas urbanas.
  • Municipios: Los Concejos municipales son los encargados de la titulación dentro de los Ejidos Municipales, en estos casos el término titulación no era quizás el término más apropiado, toda vez que las tierras ejidales ya estaban tituladas en favor de la municipalidad, sin embargo estos procesos también se incluyeron dentro de los procesos masivos.
  • PRONAT: No era un organismo de titulación, era un programa encargado de la gestión de títulos de propiedad a través del reconocimiento de los derechos posesorios, utilizando los procesos de regularización masiva, pero siempre respetando las instituciones reguladoras.

Situación Actual

Con la creación de la ANATI en la Ley 59 de 2010 se unificaron legalmente las funciones de la Reforma Agraria, Catastro, PRONAT y el Instituto Geográfico Nacional Tommy Guardia.  Este proceso que en la práctica dio inicio en agosto de 2011, ha tenido importantes avances en materia de estructuración administrativa, sin embargo todavía siguen pendientes importantes temas institucionales que deben abordarse.

  • Visión: Oficialmente la visión de la ANATI es “Ser una organización eficiente, moderna, integrada y confiable. Modelo de la administración pública con personal motivado al servicio de la comunidad, reconocida, como la entidad gubernamental modelo de efectividad y transparencia en el manejo y administración de las tierras nacionales”.

Esta visión viene claramente gestionada desde una visión política de una entidad que requiere un lavado de cara, de hecho vemos como su énfasis está en la línea de eficiencia, modernidad, integración, transparencia y otros factores comunes a la gestión pública y sólo en la última frase habla del manejo y administración de la tierras nacionales.

Desde nuestra perspectiva, sin desmeritar la visión existente es necesario priorizar los aspectos técnicos y eso implica que la ANATI debe ser el ente público a la vanguardia de los procesos relacionados con la gestión del territorio, aportando a esta materia aspectos técnicos y legales fundamentados en la investigación científica.

  • Misión: De la misma manera desde el punto de vista oficial, la misión de la ANATI es  “dirigir, regular y asegurar el cumplimiento y aplicación de la política nacional de tierras, respetando los derechos de propiedad y la posesión de buena fe, mediante la regularización del catastro nacional, logrando la modernización de la administración y los servicios de tierra garantizando así, la seguridad jurídica y el mejoramiento de la calidad de vida de los poseedores en el Panamá urbano y rural”.

Esta idea me parece me parece adecuada yFortalecimiento del Recurso Humano: suficiente para trabajar, probablemente mejorable, ¿Pero no lo es todo en la vida?

  • Logros: Como hemos dicho la ANATI ha dado importantes pasos en su estructuración administrativa, aspectos que lastimosamente muchas veces no se valoran por el público general, pero que tienen gran importancia.  También ha logrado posicionarse como la entidad gestora de la titulación.  Definitivamente que la aparición de la ANATI ha disminuido (que no solucionado) las complicaciones de la titulación ahora sabemos que si tenemos problemas de tierras ese es el lugar para acudir, otra cosa es que ya una vez dentro sepamos cual es el procedimiento que debemos utilizar y el tiempo que  nos vaya a tomar.
  • Oportunidades: El principal problema que tiene la institución es que no ha terminado su proceso de unificación, ni legal, ni física, ni mental.

En cuanto a la parte legal todavía a fecha de hoy la Ley 59 no ha sido reglamentada y hay prácticas en la ANATI que aun siendo transparentes y positivas en relación a lo que había, su legalidad es discutible.  Además, no se ha regulado la existencia de un procedimiento único de titulación lo que hace que todavía teniendo supuestamente una sola institución, seguimos teniendo múltiples procesos de titulación.

En la parte física todavía en muchos lugares incluyendo Panamá tenemos una separación física entre PRONAT, Catastro y Reforma Agraria, lo que evidentemente impide el intercambio necesario para lograr una verdadera institución única.

Y en la parte mental es que la propia institución se sigue manejando como si Reforma, PRONAT Y Catastro fueran cosas distintas, incluso en cosas tan simples como que al referirse a los usuarios del sistema, la parte que era Reforma se sigue refiriendo a Peticionarios, mientras que la parte de Catastro habla de contribuyentes.

Fuera de este aspecto esencial hay grandes falencias que no han sido cubiertas por ANATI y con ello basta ver la misión con los logros así:

  1. No existe una política nacional de tierras.
  2. No tenemos a ciencia cierta un criterio sobre el respeto a los derechos posesorios.
  3. Todavía estamos muy lejos de terminar el Catastro Nacional y no hay un proyecto con metas para este fin.
  4. Desde 2009 no hay avances tecnológicos en materia catastral.  Excepción hecha del proyecto GEORED que es gestionado desde la AIG.

Puede verse este análisis como negativo, pero creo que es un punto de partida real para lo que tenemos que hacer.

Planteamiento a futuro

Siendo nuestro interés como país actualizar la gestión de nuestro territorio, esta tarea debe abordarse desde varias aristas que deben ser reforzadas en una visión de Estado, como son:

  • Fortalecimiento del Recurso Humano:

Uno de los primeros pasos que deben darse es la mejora en el Recurso Humano técnico y legal.  En ese sentido se hace necesario promover el fortalecimiento en nuestras universidades como Derecho Agrario, Derecho Catastral, Sistemas de información geográfico, Geodesia y otros temas afines.

  • Fortalecimiento de la Estructura Institucional:

Es necesario invertir tiempo y dinero en nuestra estructura fundamental, sin duda alguna que se requiere una reforma legal dirigida a la unificación de los procesos de regularización del territorio, pero también es necesario aclarar funciones y evitar duplicidades en las tareas a realizar.

  • Fortalecimiento Tecnológico:

Una de las primeras cosas que descubrí cuando comencé a estudiar el tema de tierras es que la diferencia entre lo que hacemos hoy y lo que se hacía hace 50 años es únicamente la tecnología.  Los seres humanos no somos más capaces hoy de lo que eran hace medio siglo y con perdón, las instituciones tampoco han mejorado mucho.  Lo que en realidad hace la diferencia es que ahora estos procesos catastrales se pueden manejar con mucha mayor eficiencia y precisión que por aquellos años.  De allí que se hace necesario acometer algunas tareas fundamentales como:

    1. Terminar el Sistema Único de información geográfica nacional.
    2. Terminar la geodatabase castastral.
    3. Terminar la interconexión Catastro-Registro.
  • Fortalecimiento Académico:

Debe ser la piedra angular del desarrollo de una política de tierras, no podemos seguir avanzando sobre la base de la improvisación y las buenas voluntades.  Así es necesario la apertura de espacios que manejen desde la perspectiva académica temas prioritarios para el desarrollo nacional que a nuestro juicio en este momento deben ser tres muy concretos:

  • Territorio, ambiente y desarrollo
  • Territorio y Producción
  • Descentralización.